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《关于进一步加强和规范城市道路临时占用和挖掘管理的实施意见》解读

发布日期:2017-12-04
信息来源:市城乡交通运输委员会字体:[ ]

《关于进一步加强和规范城市道路临时占用和挖掘管理的实施意见》解读

  近日,济南市城乡交通运输委员会制定了《关于进一步加强和规范城市道路临时占用和挖掘管理的实施意见》(以下简称《实施意见》),这是市交通委为贯彻落实国务院《城市道路管理条例》和《济南市市政设施管理条例》精神,结合我市城市道路管理实际制定的规范性文件,也称行政规范性文件,是指各级人民及其工作权限范围内,为实施法律、法规、规章和上级规范性文件按规定程序发布的在一定时间内相对稳定,规定公民、法人或其他组织的权利义务,具有普遍约束力的行政措施。《实施意见》将全面指导城区道路占用挖掘管理工作,充分发挥市政设施的社会效益。现将主要内容解读如下:

  一、《实施意见》出台的背景和依据

  随着我市城市的快速发展,彰显出城市化配套设施相对滞后,无法满足群众日益提升的生活需求,与城市建设伴生的“拉链马路”现象也层出不穷。城市道路特别是老城区道路,因建设年代久远,设计标准低,地下管线等配套设施不完善,导致了道路频繁开挖,影响广大市民的出行及生活,也影响城市形象。

  为解决城市道路频繁开挖,规范道路挖掘、占用管理,我市一直在积极探索如何进一步加强城市道路临时占用、挖掘管理工作,保障交通设施和保障道路交通安全畅通,解决群众行路难的问题。早在2000年,山东省第九届人民代表大会常务委员会第十八次会议批准了《济南市市政工程设施管理条例》,该《条例》的施行对推动我市临时占用挖掘城市道路管理起到积极的促进作用。2005年,为进一步完善城市管理体制和工作机制,济南市市政公用事业局制定《关于加强城市道路占用管理的实施意见》(济政公字〔2005〕45号),就加强城市道路及市政设施占用管理的有关问题提出具体意见。2015年,山东省十二届人大常委会第十七次会议批准济南市人大常委会报批的《济南市市政设施管理条例》(以下简称《条例》),并于2016年1月1日起实施,《济南市市政工程设施管理条例》同时废止,该《条例》对城市道路临时、占用挖掘行为进行了重新规范。

  目前,随着《条例》的颁布实施,我市迫切需要进一步加强对城市道路临时占用和挖掘管理,精细化、规范化管理提上议事日程,为此市交通委出台了《实施意见》。

  二、主要内容解读

  《实施意见》以进一步加强和规范城市道路临时占用和挖掘管理为出发点,从适用范围、审批机构及职责、严格执行临时占用和挖掘审批程序、严格执行收费标准与挖掘修复费的使用、严格控制交通设施占用、进一步加强挖掘施工管理、进一步加强抢修工程管理、严格日常巡查及管理、严格查处违规占用和挖掘等九个方面对我市城市道路临时占用和挖掘管理提出了具体意见和要求。

  (一)明确适用范围,实现占用挖掘管理全覆盖

  按照《条例》第二十六条规定,城市道路管理范围以规划道路红线为准,尚未按道路规划红线实施的,以现状道路边线为准。这也明确了城市道路临时占用、挖掘的管理范围,以规划道路红线或现状道路边线为准,为依法行政明确了界限。

  根据《意见》,市区范围内历下区、市中区、槐荫区、天桥区、历城区(以下简称各区)临时占用和挖掘城市道路的,均应依法办理道路临时占用、挖掘审批手续。城市道路临时占用、挖掘多发生于人口密集的老城区范围内,不仅影响城市市容环境卫生,而且影响市民生活,因此市内五区的城市道路临时占用、挖掘成为《实施意见》严格控制和精细化管理的焦点。

  2016年9月14日,章丘撤市设区,成为济南市最年轻的“第七区”。章丘区作为济南东部卫星城,融入现代泉城必须交通先行,管理先行。《实施意见》解决了章丘区在内其他县(区)道路临时占用、挖掘管理“各自为政”的问题,明确要求章丘区、长清区、高新区管委会、南部山区管委会及平阴县、济阳县、商河县参照意见执行,实现了全市临时占用、挖掘城市道路一个标准管理,畅通了城市发展大动脉。

  (二)明确审批机构及职责,进一步理顺管理机制

  按照《条例》第五条规定“市市政设施主管部门负责全市市政设施的统一监督管理。县(市)市政设施主管部门负责本行政区域内的市政设施监督管理工作。区市政设施管理部门承担本辖区内市政设施的具体管理工作。”

  城市道路临时占用、挖掘审批涉及市、县(市)、区三级城市道路管理部门,以及公安交警部门,需多部门联合审批。为明确部门职责,提高办事效率,《实施意见》明确了市交通委负责城区道路临时占用和挖掘审批事项的统一监督管理;市政务中心交通委服务窗口受理城区道路临时占用和挖掘审批事项,代表市交通委协调有关部门出具审批意见,区城市道路管理部门、公安交警部门出具管理建议。各区城市道路管理部门负责辖区道路临时占用和挖掘的日常管理和恢复。

  (三)明确审批程序,规范部门协作流程

  为了进一步规范占用道路、挖掘道路的行为,确保城市道路畅通、安全,《实施意见》不但重申了禁止违法占用道路从事摆摊设点、搭棚盖屋等非交通活动的原则,而且还对因工程建设需要占用、挖掘道路时,当事人如何获得许可作出了更加明确具体的规定,从申请受理、现场踏勘和资料审查三个程序明确了“规定动作”。

  一是严格按照《济南市挖掘(临时占用)道路联合审批暂行办法》等有关规定,向市政务中心交通委服务窗口提交有关材料。二是道路挖掘申请单位需提供由设计单位出具的沟槽回填及路面修复的设计图纸资料,对道路恢复质量实现源头控制。三是市政务中心交通委服务窗口在受理之日起2个工作日内统一组织市公安交警支队、区交警大队、区城市道路管理部门进行现场踏勘,各单位应当于5个工作日内将审批意见及管理建议反馈至市政务中心交通委服务窗口。四是挖掘申请单位应当按照系统性和规模化的要求,牵头统筹其他管线单位签订《地下管线统筹建设(改造)承诺书》,协调编制管线综合设计方案,并同步实施。道路挖掘申请单位应当与区城市道路管理部门签订道路挖掘作业期间临时移交管理及道路恢复质量、安全文明施工承诺书。通过上述措施,实现对道路挖掘的精细化监督管理。

  (四)调整收费标准,明确挖掘修复费使用办法

  为贯彻落实《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》关于“严格控制道路挖掘”的要求,进一步加强城市道路挖掘管理,根据《城市道路管理条例》和国家、省级现行相关规定,在对部分市、县(市、区)城市道路挖掘修复成本测算的基础上,山东省住房建设厅印发了《关于调整城市道路挖掘修复费标准的通知》(鲁建城字[2015]32号),对1998年制定的收费标准进行了调整,2015年10月初将正式实行,解决了道路挖掘修复费标准低,不能满足道路修复需要的问题。城市道路临时占用费标准仍执行山东省城乡建设委员会、山东省财政厅、山东省物价局《关于制定城市道路占用收费管理办法的通知》(鲁价涉发〔1994〕185号)规定标准。

  城市道路占用、挖掘修复费属政府非税收入,由市交通委负责收取,全部缴入国库,纳入预算管理。《实施意见》对挖掘修复费用的使用作了专门规定,全部用于道路修复,确保挖掘修复费标准提高后,费用能直接反哺城市道路养护,提高道路完好率水平。同时,要求各区城市道路管理部门根据道路工程实际及道路运行情况,及时制定被挖掘道路修复和养护计划,实现挖掘道路的跟踪养护管理。

  (五)严格管理,确保道路设施畅通

  道路,就其本义和功能来讲,是为车辆和行人提供通行的便利。但占用道路施工作业,在道路上堆放、晾晒物品、摆摊设点甚至设立集市进行经营,搭棚甚至占用道路盖屋等非交通活动,不但使道路失去其应有的功能,还会影响道路通行效率,甚至可能成为道路交通安全隐患,引发道路交通事故。为了确保道路交通安全、畅通,保障人民群众的生命、财产安全,违法占用道路从事非交通活动必须予以取缔。

  《条例》第二十七条规定:任何单位和个人不得擅自占用、挖掘城市道路。按照市委、市政府治理城市交通拥堵及“拆违拆临”工作要求,《实施意见》明确了除因工程建设确需临时占用、挖掘城市道路,并向市交通设施主管部门申请取得临时占用、挖掘道路许可的,城市道路原则上一律不得设置经营性临时设施。通过实行最严格的路政管理,保障道路发挥通行功能,消除违法占用和挖掘行为。

  当然,在某些特殊情况下,确实需要临时占用道路也不是绝对不允许,例如因工程建设需要占用、挖掘道路,或者因客观原因确实需要临时占用道路的,必须经过许可。《实施意见》对确需设置临时公益设施的,也要在形式、标准、占用规模等方面严格控制,经市交通设施主管部门许可,方可设置。对违法违规占道的设施,由市交通设施主管部门协调执法部门予以坚决取缔。

  (六)明确挖掘施工程序,强化挖掘施工跟踪管理

  随着经济的发展和城市建设的加快,因工程建设需要占用、挖掘道路等,这都是难以避免的,应当适当允许但应严格管理这方面的工作,因为这些活动对道路交通及养护会产生不同程度的影响,甚至可能潜伏交通安全隐患。如何在不影响工程建设的同时,最大程度保障道路交通功能和安全,提升道路恢复质量,这是当前一个现实而突出的问题。

  《实施意见》对城市道路挖掘工程取得挖掘许可后的具体施工管理进行了详细要求,施工单位必须负起责任,严格履行法定义务。一是要严格按照许可的位置、面积、时间组织施工;二是要保护既有设施,施工单位要在施工期间,采取有效措施保护原有地下管线设施和其他交通设施,按照规划意见及相关规范标准保证与其他管线设施的安全间距;三是要严格落实安全文明施工措施,强调了实行渣土装袋不落地、洒水降尘、渣土覆盖等扬尘防治措施及噪音防治措施;四是要保障施工期间交通通行,科学设置围挡少占道路空间,公示交通组织方案,设置临时便道、潮汐车道等措施,保证行人、车辆通行安全。五是要按期保质完成,在许可期限内按照城市道路施工技术规范和设计图纸要求回填,经市、区城市道路管理部门验收通过后,再严格按路面修复设计方案修复路面,委托专业检测机构出具检测报告,通过严格完善的程序,确保道路恢复质量。

  (七)明确抢修工程程序,规范抢修工程管理

  《条例》第二十八条规定,因紧急抢修地下管线等突发故障,需要挖掘城市道路不能事先办理审批手续的,应当在获知故障信息时立即告知交通设施主管部门,并在二十四小时内及时补办手续。城市道路地下管线故障的突发性和紧急性,导致抢修工程往往需要“批前实施”。由于地下管线抢修挖掘的道路面积小、作业时间短,道路管理部门难以采取及时有效的监管,存在抢修施工单位挖掘施工后道路恢复质量不高的问题,导致道路抢修部位极易出现道路病害,影响道路完好度和使用寿命。

  为了规范城市道路地下管线抢修行为,杜绝抢修施工随意性的问题,《实施意见》作了专门要求:一是在时间上,因处置突发事件、紧急抢修城市地下管线故障需要挖掘城市道路的,管线单位应当第一时间将挖掘位置、现场情况、抢修方案、施工时间等通知市、区两级道路管理部门;市道路主管部门将抢修信息及时告知政务服务中心交通委窗口,做好抢修件受理工作,抢修单位应当在24小时内补办手续。二是在监管上,区城市道路管理部门加强日常巡查管理,加强现场文明施工管理。抢修作业结束后,抢修单位应当组织路面恢复质量验收,并邀请市城市道路主管部门、区城市道路管理部门参加。未通过验收的,抢修单位负责整改。

  (八)明确日常巡查管理责任,确保道路设施完好

  城市道路由于点多、线长、面广、量大,给道路管养尤其是临时占用、挖掘管理工作带来了一定的难度,而日常巡查工作又是道路管理的基础性工作,能否及时发现和处置临时占用、挖掘道路存在的问题,将直接影响到交通部门服务社会、服务群众的良好声誉。

  《条例》明确了区城市道路管理部门承担本辖区内道路设施的具体管理工作,履行属地管理职责,进一步加强城市道路的日常巡查。《实施意见》对各区城市道路管理部门巡查管理工作做了具体要求,一方面要主动巡查,及时发现违规违法占用、挖掘等行为及未按照许可位置、面积、时间组织施工或占用的行为,并对违法违规行为进行制止、上报。另一方面要监督挖掘工程安全文明施工措施,监督施工单位按期完工,按城市道路施工技术规范修复路面。

  《实施意见》对被挖掘、占用的道路实施长效管理,要求各区城市道路管理部门建立城市道路挖掘工程台账,及时修复道路病害。对被挖掘、占用道路2年内发生大面积病害的实行备案制度,区道路管理部门要及时报市道路主管部门和公安交警部门备案,并按照挖掘申请单位签定的道路恢复质量承诺书,组织做好路面整修工作。

  《实施意见》出台后,从规范上要求和约束区城市道路管理部门做好道路日常巡查工作,及时发现、记录道路临时占用、挖掘进展中存在的问题,提高巡查发现率、时效率、准确率,使问题能在第一时间内发现和处置,同时建立档案长效跟踪管理,切实保障道路设施运行的效果。

  (九)明确处罚原则,杜绝违规占用挖掘

  擅自占用、挖掘城市道路的行为不仅占用了社会公共资源,严重影响了车辆、行人的出行安全,侵犯了国家的道路财产,破坏了道路的完好,使道路不能充分发挥其应有的使用价值,而且占道施工对道路路面破坏很大,修复起来也比较困难。因此,对擅自占用、挖掘城市道路的行为坚决制止,严厉处罚。

  《条例》第七十五条对擅自占用、挖掘的行为查处及处罚进行了规定,责令限期改正,处二千元以上二万元以下罚款。在具体处罚程序上,《实施意见》要求区城市道路管理部门要履行职责,建立健全路政巡查及问题发现机制,对巡查发现未经批准擅自挖掘、占用现有道路设施空间施工或其他违规行为要及时制止,并同时报市道路主管部门和城市管理行政执法部门,责令限期改正。对应当给予行政处罚的,由城市管理行政执法部门实施。对阻止不生效、不能立即停工的,立即报请当地公安机关协助制止,由公安机关依法处理。

  新思想引领新时代,新使命开启新征程。习近平总书记在党的十九大报告中指出,经过长期努力,中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位。市交通委将切实用十九大精神统一认识、凝聚力量、指导实践、推动工作,以《实施意见》为抓手,坚持践行精细化管理理念,撸起袖子加油干,不断实现市民群众对城市道路管理的新期盼,奋力走向“大、美、富、强、通”现代化泉城的美好明天。

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